Seimas paskutinę pavasario sesijos dieną beveik vienbalsiai pritarė naujai Vietos savivaldos įstatymo redakcijai. Senosios redakcijos įstatymas buvo priimtas dar 1994 m. ir nuo to laiko buvo keistas daugybę kartų. Priežastis naujai įstatymo redakcijai – Konstitucinio Teismo sprendimas dėl tiesioginių merų rinkimų ir mero bei savivaldybės tarybos funkcijų, pareigų, teisių atskyrimo ir išgryninimo.
Beveik pusę metų dirbome tam tikslui Seime suburtoje darbo grupėje, Valstybės valdymo ir savivaldybių komitete, aktyviai konsultavomės ir derinome pozicijas su Lietuvos savivaldybių asociacija, Vyriausybe, kitomis asociacijomis, teisės specialistais. Ruošdami šį įstatymą ne kartą derinome įvairias pozicijas, politinius požiūrius, teko atsižvelgti į savo ir savivaldybių politikų patirtį, pasiūlymus ir pageidavimus.
Reikia pažymėti, kad ruošiant šio įstatymo projektą, svarstant jį ir darbo grupėje, ir Valstybės valdymo ir savivaldybių komitete, vis tik viršų paėmė ne siauri politiniai interesai ar asmeninės ambicijos, o noras padėti ir pagelbėti savivaldai, noras ją įgalinti ir sutekti kuo daugiau galių, savarankiškumo.
Jau kitais metais, po vietos savivaldos rinkimų, naujai išrinktos miestų ir rajonų savivaldybių tarybos ir naujieji merai pradės dirbti pagal šį įstatymą, prasidės jo taikymas praktikoje. Tik tada galėsime pradėti daryti pirmąsias išvadas dėl to, ar gerai įvertinome savivaldos poreikius, savivaldoje esančius iššūkius, ar ne per griežtai ir ne per smulkmeniškai ėmėmės reguliuoti kai kurias veiklos sritis, o galbūt kai kurioms sritims palikome per didelę erdvę interpretacijoms ir neaiškumui.
Ne pirmą dešimtmetį buvome pripratę, kad savivaldybės meras buvo tuo pačiu tarybos narys bei jos pirmininkas. Todėl pats sudėtingiausias uždavinys, kurį savo sprendimu mums nurodė išspręsti Konstitucinis Teismas – tai aiškus ir nedviprasmiškas mero atskyrimas nuo tarybos, kaip paskirstyti mero ir tarybos veiklos sritis taip, kad ir meras, ir taryba sugebėtų ir toliau dirbti kartu, derintų pozicijas, veiktų kartu savo savivaldybės labui. Kaip tą padaryti, kad nesugriauti esamos veikiančios sistemos, esamo politinio proceso ir politinės praktikos, kuri jau ne pirmą dešimtmetį buvo tokia aiški, suprantama ir iš esmės visiems priimtina?
Šiam tikrai sudėtingam uždaviniui išspręsti nenorėjome nei visiškai sugriauti esamos sistemos, nei „išradinėti dviračio“, todėl susikoncentravome į kitų Europos šalių gerąją patirtį ir praktiką. Neslėpsiu, tikrai buvo kolegų, kurie siūle radikaliai keisti savivaldos sistemą ir grįžti į praeitį: grąžinti savivaldybės tarybos pirmininko ir jo pavaduotojo pareigybes – taip merą visiškai atskiriant nuo tarybos. Supratę, kad radikalių pakeitimų nereikia, kad jų poreikio nejaučia visų pirma savivaldos atstovai, tačiau žinodami, kad po Konstitucinio Teismo nutarimo mero negalime palikti tarybos nariu ir jos pirmininku, radome visoms politinėms jėgoms priimtiną sprendimą.
Naujajame įstatyme aiškiai reglamentavome, kas yra atstovaujamoji valdžia savivaldoje – tai taryba. O vykdomosios valdžios funkcijas tuo pačiu metu aiškiai delegavome merui. Tuo pačiu metu merą ir tarybą įgaliojome bei įgalinome nuolat dirbti komandoje, o tai padarėme merui ir toliau palikdami prievolę sudaryti tarybos posėdžių darbotvarkes bei pirmininkauti tarybos posėdžiams.
Pradžioje kai kuriems Seimo nariams toks bendras tarybos ir mero veiklos suvedimas neatrodė priimtinas, tačiau šiuo atveju nugalėjo noras ir toliau išlaikyti glaudžius abiejų savivaldos valdžios grandžių ryšius veikiant būtent savivaldybės bendruomenės interesų apimtyje, ir ypač suprantant, kad naujos kadencijos merai iš esmės perima dalį tarybos ir administracijos direktoriaus funkcijų. Meras tampa asmeniškai atsakingu už savivaldybės biudžeto projekto sudarymą bei atsiskaito už jo vykdymą, kas reiškia, kad jis atsakingas už jo sklandų ir savalaikį vykdymą. Meras administruoja savivaldybės biudžeto asignavimus ir kitus piniginius išteklius, savivaldybės turtą, teikia savivaldybės tarybai tvirtinti savivaldybės biudžetinių įstaigų nuostatus ir darbo užmokesčio fondą, priima į pareigas ir atleidžia iš jų savivaldybės biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovus, organizuoja savivaldybės strateginio planavimo procesą, ruošia savivaldybės bendrąjį planą ir t.t.
Įdomus ir svarbus aspektas – meras, nebūdamas tarybos narys ir jos pirmininkas ir negalėdamas balsuoti, taip pat netenka taip vadinamojo „auksinio balso“ teisės, t.y. jeigu anksčiau balsuojant taryboje balsai pasiskirstydavo po lygiai – tai lemiamu balsu likdavo mero balsas. Nuo šiol tokios galimybės nėra ir nenorėdami tokiais atvejais smulkmeniškai kištis į tarybų darbą, palikome joms galimybę pačioms savo veiklos reglamentuose apsispręsti, kaip elgtis tokiu atveju, t.y. sprendimo priėmimą leidome kiekvienai savivaldybei numatyti savo reglamente.
Šioje vietoje reikia detalesnio paaiškinimo, kodėl pasirinkome būtent tokį mero ir tarybos bendro darbo būdą. Įstatymu savivaldybėms funkcijos pagal sprendimų priėmimo laisvę skirstomos į savarankiškąsias ir deleguotas. Abi šios funkcijos labai aiškiai aprašytos ir detalizuotos, iš esmės yra baigtinės, o jas vykdant praktiškai visus sprendimų projektus ruošia ne tarybos nariai, o savivaldybės administracijos darbuotojai, turintys tam kompetenciją, žinias ir patirtį.
Reikia pripažinti, kad ir tarybų nariai, ypatingai renkami ne pirmą kadenciją taip pat turi patirties, žinių ir kompetencijos savivaldoje, tačiau jų kaip tarybos narių veikla nėra etatinė, o didžioji jų dalis turi savo darbus, todėl natūralu, kad tarybos sprendimų projektus ruošia ir už tai atlyginimą gaunantys savivaldybių administracijų darbuotojai. Kadangi meras tampa vykdomosios valdžios grandimi savivaldoje, su jam pavaldžiu administracijos direktoriumi ir savivaldybės administracija – natūralu, kad būtent mero atsakomybei tampa beveik visų tarybos apsisprendimui ruošiamų tarybos sprendimų projektų parengimas.
Kone didžiausi ginčai ir daugiausiai nesutarimų kilo sprendžiant klausimą dėl mero pavadavimo. Šioje vietoje labai daug pagalbos suteikė Seimo teisės departamentas, pasiūlęs labai aiškiai atskirti dvi teisines kategorijas: mero pavadavimą nuo laikino mero pareigų ėjimo.
Naujame įstatyme aiškiai apibrėžta, kad vicemeras merą pavaduoja kai pastarasis dėl atostogų, laikinojo nedarbingumo ar kitų pateisinamų priežasčių laikinai neina savo pareigų ar kai mero įgaliojimai yra sustabdomi. Kai meras netenka savo įgaliojimų, ar naujai išrinktas meras neprisiekia – tokiu atveju taryba iš savo narių išrenka laikinai mero pareigas einantį savivaldybės tarybos narį. Tokiu būdu pavyko suderinti visus galimus atvejus ir pašalinti galimus neaiškumus kas, kada ir kokiomis sąlygomis pavaduoja merą, o kas, kada ir kokiomis sąlygomis laikinai eina jo pareigas.
Naujoje įstatymo redakcijoje įvedėme ir naują pavadinimą mero pavaduotojui – vicemeras. Toks pavadinimas buvo pasirinktas neatsitiktinai, nes anksčiau mero pavaduotojas pavaduodavo merą ir tuomet, kai pastarasis negalėdavo vesti tarybos posėdžio ir jam pirmininkauti. Kadangi naujieji vicemerai tampa mero komandos dalimi ir dar daugiau – jie tampa politinio asmeninio mero pasitikėjimo valstybės tarnautojais, kuriems mero pavadavimas yra griežtai apribotas ir nebegalimas santykyje su taryba, todėl prireikė pervadinti jų pareigas į vicemero.
Suprasdami, kad Konstitucinis Teismas įpareigojo aiškiai atskirti mero ir tarybos funkcijas – tuo pačiu nuolat ieškojome kaip vis tik įgalinti juos ieškoti bendro sutarimo ir suteikti jiems galimybes dirbti kartu. Todėl ne tik palikome merą tarybos posėdžius vedančiu ir moderuojančiu asmeniu, bet ir suteikėme galimybę tarybai pritarti ar nepritarti vicemerų kandidatūroms bei tuo pačiu įtvirtinome, kad kiekvienoje savivaldybėje privalomai būtų ir kolegija. Ši institucija, kurią sudarys meras, vicemerai, administracijos direktorius, komitetų ir komisijų pirmininkai bei opozicijos lyderis turės savo svarbų vaidmenį merui (ir tuo pačiu administracijai) bei tarybai ieškant ir randant bendrų sąlyčio taškų sprendžiant savivaldos esminius klausimus.
Merui, kaip ir dabar, paliekama pareiga pasirašyti tarybos sprendimus, tačiau įstatyme įvedama visiškai nauja galimybė merui – tai galimybė nepasirašyti tarybos sprendimų ir juos vetuoti. Mero veto teisė nėra ir negali būti galutinė ir neatšaukiama, todėl merui ir tarybai numatytas atskiras teisinis procesas kaip sureguliuoti tokio pobūdžio nesutarimus.
Šioje vietoje reikia stabtelti prie pačios tarybos, nes supratome, kad jeigu koncentruotumėmės tik į mero ir vykdomosios valdžios įgaliojimus – būtumėme mažiau susikoncentravę į tarybos kaip atstovaujamosios valdžios funkcijas, nors Konstitucija jai kartu su meru suteikia savivaldos teisės įgyvendinimo pareigas.
Tarybai ir toliau palikta pareiga ne rečiau kaip kartą per tris mėnesius rinktis į posėdžius, formuoti komitetus (tame tarpe ir kontrolės), komisijas (tame tarpe privalomas Etikos ir Antikorupcijos), priimti visus savarankiškus ir valstybės jai deleguotus sprendimus. Taryba nuo šiol įgauna daugiau savarankiškumo formuodama savo komitetus, komisijas, tarybos nariai galės ne tik burtis į frakcijas ir grupes, tačiau jose galės formuotis ir dauguma, ir mažuma, bei pagal analogiją su Seimu – mišri savivaldybės tarybos narių grupė, t.y. tie tarybos nariai, kurie dėl įvairių priežasčių nenori jungtis į frakcijas ar grupes – nuo šiol jie nebus verčiami to daryti ir galės tiesiog likti mišriojoje grupėje.
Suprasdami, kad tarybose, kuriose yra daugiau narių, suformuoti frakciją iš trijų tarybos narių būdavo labai nesunku ir pasitaikydavo dirbtinių piktnaudžiavimų formuojant frakcijas tik dėl skaičiaus, truputį padidinome kartelę ir nuo šiol tarybose, kuriose yra 41 ir daugiau narių frakcijai suformuoti reikės ne mažiau kaip penkių narių, 27–31 tarybos narį turinčiose tarybose – keturių, o kitose – trijų.
Dar viena naujovė, kuri kėlė nemažai ginčų, tačiau galų gale pavyko rasti sutarimą – tai oficialaus opozicijos lyderio savivaldybės taryboje pareigybės įvedimas. Toks tarybos narys įgauna ne tik papildomas teises, bet jam, o kartu ir opozicijai suteikiama teisė plačiau dalyvauti tarybos veikloje, įsitrakti į klausimų aptarimą.
Dar viena labai svarbi naujovė tarybos opozicijai – tai savivaldybės tarybos mažumos valanda bei mažumos darbotvarkė. Ši naujovė įvesta remiantis Seimo patirtimi ir įgalina tarybos mažumą ne rečiau du kartus per metus gauti iš mero, vicemerų, administracijos direktoriaus ir kitų tarybos narių atsakymus į jiems keliamus klausimus, bei ne rečiau kaip du kartus per metus įgalina merą formuojant darbotvarkę įtraukti mažumos paruoštus sprendimų projektus ir juos svarstyti taryboje.
Nors kiekvienos savivaldybės taryba turi savo istoriškai susiklosčiusias posėdžiavimo tradicijas ir tikrai nesinorėjo į tokias smulkmenas kištis ir jų reguliuoti, tačiau iš ne vienos savivaldos girdėjosi nusiskundimai, kad valdančiosios daugumos tyčia reglamentuodavo labai trumpus ir netgi racionaliai sunkiai paaiškinamus laiko tarpus užduoti klausimams, pasisakyti ar projektui pristatyti.
Atsižvelgdami į tokius faktus, nusprendėme, kad vis tik verta įstatyme numatyti minimalius reikalavimus: pristatant ar pasisakant dėl projekto – ne mažiau kaip trys minutės, klausiant ir atsakant į klausimą – ne mažiau kaip dvi minutės. Dar viena naujovė, kurios pageidavo ir savivaldos atstovai, ir Seimo nariai – tai poreikis tiesioginėms komitetų ir komisijų posėdžių transliacijoms. Nuo šiol tokia imperatyvinė norma įvesta ir joje padaryta išimtis tik Etikos komisijos posėdžių transliacijai, nes joje dažniausiai nagrinėjami asmeniniai ir neviešinami duomenys.
Atsižvelgdami į savivaldybių politikų pastabas dėl Etikos ir Antikorupcijos komisijų sudėties, kurias taryba privalėdavo formuoti papildomai iš vietos bendruomenių bei seniūnaičių ir dažniausiai būtent tokių žmonių dalyvavimas komisijose buvo apsprendžiamas pagal politines pažiūras – tokio formavimo principo buvo atsisakyta ir nuo šiol šias komisijas sudarys tik tarybos nariai laikantis proporcinio savivaldybės tarybos daugumos ir mažumos atstovavimo principo.
Ruošiant įstatymo projektą susidūrėme ir su kita problema – tai savivaldybės administracijos direktoriaus vieta naujoje savivaldybės teisinėje sanklodoje. Nors kai kurie kolegos siūlė imtis gana radikalių pasikeitimų ir netgi pervadinti savivaldybės administracijos direktoriaus pareigybę į kanclerio, tačiau vien dėl tokio pakeitimo tektų peržiūrėti ne vieną dešimtį teisės aktų – todėl tokio pakeitimo atsisakėme.
Vis tik svarbiausia problema – tai mero ir direktoriaus pareigų ir įgaliojimų aiškus atskyrimas bei kokias funkcijas paskirti administracijos direktoriui aiškiai įvertinant, kad naujojoje kadencijoje merui tenka perimti kai kurias dabar direktorių vykdomas funkcijas.
Įvertinus šią problematiką Seimas galutinai apsisprendė, kad savivaldybės administracijos direktorius vadovauja savivaldybės administracijai ir jis tampa šios įstaigos vadovu. Labai svarbi naujovė ta, kad nuo šiol savivaldybės administracijos direktorių skirs ir atleis meras savo įgaliojimų laikui, o direktorius bus politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautoju. Nedidelė paslaptis, kad savivaldybėse formuojant valdančiąsias koalicijas neretai merui tekdavo susitaikyti, kad administracijos direktoriumi taryba paskirdavo asmenį tik dėl priklausymo atitinkamai politinei partijai ar komitetui, bet ne dėl kompetencijos ar atitinkamos darbinės patirties.
Taip pat ne paslaptis, kad ne vienoje savivaldybė administracijos direktoriai užsiimdavo ne savo tiesiogine veikla, o bandydavo konkuruoti su meru, bandydavo iš esmės perimti mero funkcijas besiruošdami ateinantiems rinkimams. Visa tai buvo nulemta ankstesnės įstatymo normos, pagal kurią direktorių skiria taryba slaptu balsavimu, todėl meras, neturėdamas daugumos tarybos narių paramos, iš esmės buvo pastatomas prieš faktą, kad vienas ar kitas asmuo bus paskirtas direktoriumi. Dabar Seimas aiškiai atskyrė savivaldybės atstovaujamąją (tarybą) ir vykdomąją (meras) valdžias ir tokio pobūdžio konfliktams vietos nepaliko. Merui, kaip savivaldos vykdomajai valdžiai įstatymu pavedama pačiam suformuoti savo asmeninio politinio pasitikėjimo komandą ir atsakyti už jos veiklą.
Peržiūrėdami, perrašinėdami, keisdami ir tobulindami Vietos savivaldos įstatymo nuostatas kiekvieną kartą galvojome, ar tikrai reikia ir ar tikrai verta peržiūrinėti tas įstatymo nuostatas, dėl kurių Konstitucinis Teismas nepasisakė? Gana greitai supratome, kad tą reikia daryti, nes kaip minėjau pradžioje – įstatymas galiojo nuo 1994 m., buvo ne vieną dešimtį kartų keistos atskiros jo nuostatos, jis buvo ir pildomas, ir koreguojamas, o ne viena nuostata buvo panaikinta. Todėl gana greitai supratome, kad galime patobulinti net ir tas nuostatas, dėl kurių Konstitucinis teismas nepasisakė, ir kas svarbiausia – turime įstatymą pateikti nauja redakcija.
Baigdamas noriu pasidžiaugti, kad darbas prie šio įstatymo buvo vienas iš tų nedaugelio retų pavyzdžių, kada įvairių politinių pažiūrų, įvairių politinių partijų Seimo nariai į šalį pastūmė ir savo politines ambicijas, ir asmeninius interesus, bei pasistengė ieškoti ir rasti daugumai priimtinus kompromisinius sprendimus. Net neabejoju, kad nuo kitų metų pavasario prasidėsiantis praktinis naujojo Vietos savivaldos įstatymo taikymas parodys, ką reikės koreguoti ir taisyti.
Eugenijus Sabutis yra Seimo LSDP frakcijos seniūno pavaduotojas
